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前言

地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）自2015年誕生以來，作為積極財政政策的核心工具，已在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟增長穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。2025年，專項債券的發(fā)行與管理機制迎來重大變革，其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的賦能作用愈發(fā)顯著。本文將回顧梳理專項債的發(fā)展歷程，并提出產(chǎn)業(yè)咨詢與規(guī)劃方面的建議。

地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）誕生于2015年，與依靠一般公共預(yù)算償還的一般債券不同，專項債是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。作為積極財政政策的核心工具，專項債近十年來在促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、穩(wěn)定經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了重大作用。

一、專項債發(fā)展歷程回顧

專項債的發(fā)展歷程可分為三個階段：

1、探索試點期：2014年修訂的《預(yù)算法》增加了允許地方政府規(guī)范舉債的條文，首次從法律層面賦予地方政府舉債的權(quán)限。國發(fā)〔2014〕43號文《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，就舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出具體要求，疏堵結(jié)合，分清責(zé)任，專項債制度正式起步。此后，《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》、以及土地儲備、收費公路、棚戶區(qū)改造等專項領(lǐng)域的一系列管理辦法陸續(xù)出臺，地方政府舉債融資的框架機制初步建立。但2015年至2018年期間，專項債的發(fā)行仍以置換專項債為主，用于項目建設(shè)的新增專項債發(fā)行規(guī)模還較小。

2、規(guī)模擴張期：2018年后，中美貿(mào)易摩擦不斷升級，國內(nèi)經(jīng)濟面臨復(fù)雜多變的內(nèi)部外環(huán)境，專項債作為穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟的重要抓手，新增規(guī)模迅速擴大。2018年、2019年、2020年的新增額度分別為1.35萬億、2.15萬億和3.75萬億。政策層面允許專項債用作符合條件重大項目資本金（比例不超過25%），資金投向擴大至交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程、新型基礎(chǔ)設(shè)施等十大領(lǐng)域。這一階段專項債發(fā)行中基建投資占比超80%，成為逆周期調(diào)節(jié)的主力工具。

3、穿透監(jiān)管期：專項債在穩(wěn)投資、補短板、擴內(nèi)需方面發(fā)揮出舉足輕重的作用，但也逐漸暴露出一些亟待解決的問題，如前期項目儲備不足、資金閑置或挪用、投向不合規(guī)等問題。因此，2022年開始，監(jiān)管部門推行專項債全生命周期管理，動態(tài)跟蹤資金流向與項目進度，并將績效評價結(jié)果與額度分配掛鉤，專項債政策進入強化合規(guī)管理階段，著力提升專項債券資金使用效益。

二、專項債機制再變革

專項債管理機制在2025年迎來重大突破。2024年12月，《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）發(fā)布，標(biāo)志著專項債制度的重構(gòu)與優(yōu)化。 此次變革核心邏輯在于賦予地方政府更靈活融資權(quán)限的同時，強化“借用管還”全流程風(fēng)險管控，推動專項債從“規(guī)模擴張”向“質(zhì)量與效率并重”發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

1、投向領(lǐng)域管理模式變革：專項債投向領(lǐng)域從原來的“正面清單”管理為主，調(diào)整為“負(fù)面清單”管理，將完全無收益的項目納入“負(fù)面清單”，未納入的“負(fù)面清單”的項目均可申請專項資金，并重啟土地儲備專項債，實質(zhì)上為專項債投向松綁，拓寬了資金使用范圍，為地方政府在項目選擇和落地上提供了更多靈活性。更有利于合適的項目落地，讓債務(wù)資金盡快形成實物工作量。

2、資本金政策雙擴容：一是專項債用作項目資本金范圍實行“正面清單”管理，行業(yè)范圍擴至22個領(lǐng)域，新增新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施（如低空經(jīng)濟、量子科技、商業(yè)航天）、傳統(tǒng)設(shè)施智能化改造（高速公路、機場升級）及衛(wèi)生健康等領(lǐng)域。同時，提高專項債用作項目資本金的比例，以省份為單位將上限由25%提高至30%，增強地方啟動大型項目的資本金撬動能力。

3、項目審核和管理機制創(chuàng)新：選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份及國家重大戰(zhàn)略地區(qū)開展“自審自發(fā)”試點，包括北京、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、湖南、廣東、四川以及雄安新區(qū)，下放專項債項目審核權(quán)限，省級政府全權(quán)審核本地項目，無需國家部委審批，大幅提升發(fā)行效率。非試點省份建立“常態(tài)化申報、按季度審核”機制，每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。打通在建項目續(xù)發(fā)“綠色通道”，防止在建項目爛尾，優(yōu)化項目銜接效率。

4、償債機制與風(fēng)險管理強化：此次變革核心邏輯在于賦予地方政府更靈活融資權(quán)限的同時，強化“借用管還”全流程風(fēng)險管控，推動專項債從“規(guī)模擴張”向“質(zhì)量與效率并重”發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。具體變革如下：

三、2025年專項債發(fā)行情況

2025年專項債延續(xù)了“早發(fā)行、早使用”的節(jié)奏。2025年新增專項債限額4.4萬億元，首次突破4萬億元，比上年增加了5000億元，增速創(chuàng)下2021年以來新高，成為積極財政政策發(fā)力的重要組成部分。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2025年1月至5月，全國新增專項債發(fā)行規(guī)模達到1.57萬億元，完成全年額度的35.7%，總量高位穩(wěn)定。多地在上半年已完成超80%的項目資金申報，發(fā)行節(jié)奏持續(xù)前置。

在發(fā)行模式上，各地也開展了創(chuàng)新實踐。一季度，廣東省率先推進改革，發(fā)行2025年第一批土地儲備領(lǐng)域地方政府專項債券項目86個，資金達307.19億元，涉及土地面積755.9公頃，落實了閑置土地收購專項債支撐政策，助力房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。5月，浙江省發(fā)行國內(nèi)首批用于收購存量商品房的專項債券，開啟“專項債收購存量房”模式，融資總額達16.53億元，覆蓋湖州、溫州、嘉興8個項目，為破解三四線城市和高庫存城市的去庫存矛盾提供了可借鑒路徑。

四、專項債賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展

專項債已成為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的核心資金來源之一，也是應(yīng)對當(dāng)下經(jīng)濟挑戰(zhàn)、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。在開展產(chǎn)業(yè)咨詢和布局規(guī)劃過程中，參考借鑒專項債投向的“負(fù)面清單”和資本金范圍的“正面清單”，把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，不僅有利于項目的資金統(tǒng)籌和實施落地，還能夠促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。同時，專項債作為資本金的撬動作用能夠優(yōu)化項目資金杠桿，吸引社會資本參與項目建設(shè)，提升地方政府的杠桿效應(yīng)。

在開展產(chǎn)業(yè)咨詢和規(guī)劃時，要充分把握專項債的政策機遇，重點關(guān)注以下幾個方面：

1、精準(zhǔn)把握產(chǎn)業(yè)方向：深入研究專項債投向領(lǐng)域，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，精準(zhǔn)定位具有發(fā)展?jié)摿Φ膽?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如低空經(jīng)濟、量子科技、商業(yè)航天等。同時，關(guān)注傳統(tǒng)設(shè)施智能化改造領(lǐng)域，如高速公路、機場升級等，挖掘傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的機遇，避免盲目跟風(fēng)與重復(fù)建設(shè)，確保項目與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)規(guī)劃高度契合，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。

2、強化項目儲備與前期工作：提前謀劃、儲備一批符合專項債投向的優(yōu)質(zhì)項目，加強項目前期工作，包括項目可行性研究、收益與融資平衡方案編制等，提高項目成熟度與申報成功率。建立健全項目儲備庫動態(tài)管理機制，及時更新項目信息，確保項目儲備充足、質(zhì)量優(yōu)良，為專項債發(fā)行與使用提供堅實基礎(chǔ)。

3、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投融資模式：充分發(fā)揮專項債資本金撬動作用，結(jié)合PPP模式、產(chǎn)業(yè)投資基金等多元化投融資方式，吸引更多社會資本參與項目建設(shè)與運營。通過優(yōu)化項目資金結(jié)構(gòu)，降低融資成本，提高項目財務(wù)可持續(xù)性。同時，加強與金融機構(gòu)合作，創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供全方位金融支持。

4、提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)：注重產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同，通過專項債支持關(guān)鍵環(huán)節(jié)項目建設(shè)，帶動產(chǎn)業(yè)鏈整體發(fā)展。例如，在新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，同步規(guī)劃布局相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新能力和綜合競爭力。此外，加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同，推動跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作與資源共享，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。